各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《宣城市全面实施零基预算改革方案》业经市政府常务会议研究，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　                            2022年8月2日

 

宣城市全面实施零基预算改革方案

 

为进一步深化预算管理制度改革，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《安徽省人民政府关于印发安徽省全面实施零基预算改革方案的通知》（皖政〔2022〕60号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记对安徽作出的系列重要讲话指示批示，牢固树立以政领财、以财辅政理念，坚持有效市场与有为政府相结合，进一步完善预算管理制度，创新预算管理方式，从编制2023年预算起，全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展。

二、基本原则

（一）破基数。每年以零为基点编制预算，打破预算安排和资金分配的基数依赖和支出固化格局，坚持一切从实际需要出发，逐项审核预算年度内各项支出的内容和开支标准。

（二）保重点。将中央、省、市重大决策部署作为预算安排的首要任务，编制政府年度重点保障事项清单，将市委、市政府年度重点工作，基本民生、基本公共服务重大项目等，纳入清单优先保障。

（三）强统筹。推动跨部门资金统筹整合，健全重大战略任务市、县分级共担机制，通过财政资金的整合，提升政府部门工作的系统性、整体性、协同性，从源头解决政策碎片化、项目分散化等问题，更好发挥财政资金引导撬动作用，集中财力办大事。

（四）提绩效。建立以绩效为导向的预算分配体系，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，构建“谁用钱、谁负责，花钱要有效、无效必问责”的资金使用机制，切实提高财政资源配置效率和资金使用效益。

三、主要内容

（一）创新预算编制方式

1. 取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出安排不以上年保障水平为基数，均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。

2. 分类编制预算。保工资、保运转支出，实行以定员定额为主的预算编制方法，根据组织、编制、人力资源社会保障、公务用车管理等部门批准的机构编制、实有人员、基本工资、津贴补贴、公务用车等基础信息和定员定额标准，据实测算足额保障。政府年度重点保障事项清单支出，根据清单所列事项细化编制到具体单位、地区。其他项目支出实行先有项目后有预算的编制方法，各部门要提前谋划储备项目。

3. 健全支出预算排序机制。各级预算原则上按以下顺序安排：“保基本民生、保工资、保运转”支出，地方政府债券还本付息支出，政府年度重点保障事项清单确定的支出，部门必须开展的一般事业发展支出和其他支出。

（二）编制政府年度重点保障事项清单

4. 编制公共服务项目清单。主要包括教育、卫生健康、养老托幼、社会救助、文化体育等领域重大公共服务事项。财政部门会同主管部门根据中央及省规定的基本公共服务领域保障内容、保障范围、保障标准、分担比例等，以及同级党委、政府确定的其他重大公共服务事项，编制公共服务项目清单。主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项，避免大包大揽、过高承诺。基本公共服务以外事项，更多通过市场化方式提供。各级要首先保障中央及省规定标准的落实。

5. 编制产业扶持项目清单。主要是根据市国民经济发展规划确定的产业发展方向，需重点扶持的关键领域、关键环节项目，重点是三次产业高质量协同发展领域重大项目。各行业主管部门要提前谋划储备项目，采取竞争立项、评审论证、公开公示等程序，确定具体支持对象、支持方式、支持标准、支持周期等，并按照轻重缓急进行排序。各级财政部门根据同级党委、政府年度重点工作安排，对各部门申报的支持项目，结合当年财力状况进行审核评估，统筹编制产业扶持项目清单。未能纳入当年产业扶持清单支持的项目，列入以后年度滚动支持。严格控制竞争性领域财政投入，减少直接补助、无偿补助等扶持方式，更多采取政府引导基金、融资贴息等市场化方式支持。

6. 编制重点建设项目清单。主要包括交通、水利、农业等领域基础设施建设项目，以及数据中心等重大信息化建设项目。各级财政部门会同相关部门，根据同级党委、政府决策部署，以及上级和同级有关部门批准的投资计划，编制重点建设项目清单，明确具体项目、实施计划、支出标准、分担比例、筹资方案等。纯公益性项目以财政保障为主，根据财力可能、发展需要，合理确定建设规模、标准和实施进度。有一定收益项目要通过地方政府专项债券、市场化融资等多种方式筹集建设资金，更多发挥市场作用。

7. 加强项目清单动态管理。政府年度重点保障事项清单是相关领域预算安排的重要依据，与年度预算同步编制，每年根据实施情况、资金使用绩效、年度重点工作变化等动态调整和完善。各级财政部门要将政府年度重点保障事项清单随年度预算提交同级政府审定。

（三）推进财政资金统筹整合

8. 加强财政资金统筹。各部门要根据政府年度重点保障事项清单，梳理、整合、重构部门主管的项目资金，聚焦支持保障清单所列事项。推动跨部门资金统筹整合，对目标相近、内容类同的财政资金原则上由一个行业主管部门牵头管理。对跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任实行市、县（市、区）分级共担。加强本级资金与上级转移支付资金的统筹，在符合规定的前提下，将上级转移支付资金与本级同领域专项资金相结合，一并统筹安排使用。

9. 强化部门和单位收入统筹。各部门和单位要将取得的各类收入纳入部门或单位预算，在部门非财政拨款收入可以满足支出需要时，不得申请新增财政拨款。严禁将政府非税收入征收情况与征收单位预算申请及安排挂钩，部门因执收非税收入发生的必要成本支出，在公用经费不足以保障的情况下，审核后纳入部门预算予以保障。

10. 健全专项资金退出机制。专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3年。政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的项目，一律清理退出。未定执行期限项目，要逐项明确执行期限。编制2023年预算时，对执行超过3年的专项资金逐项清理退出。

（四）实行项目全生命周期管理

11. 常态化开展预算项目储备。牢固树立“先谋事、再排钱”理念，提前研究谋划，项目实行常态化分类入库管理，各部门和单位应将本级实施项目和转移支付项目全部入库。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

12. 扎实做好项目评审工作。所有申请入库的项目必须具备充分的立项依据、具体的支出内容、详细的支出计划、合理的绩效目标、成熟的实施方案方可入库。按照“先评审、后入库”的原则对重大支出政策和项目实行预算评审全覆盖，预算评审未通过项目不得纳入储备项目库。

13. 强化预算项目执行控制。项目应严格按照财政部门批复或下达预算文件明确的开支内容、绩效目标和预算指标执行，不得擅自改变支出内容、违规扩大开支范围或提高开支标准。涉及政府采购的项目预算，应按照批复的采购品目、数量和预算金额，按照相关法律法规规定开展政府采购。

14. 完善项目库滚动管理和定期清理机制。加强项目入库、安排、分配、拨付、退出全流程管理，经常性项目、延续性项目及当年未能纳入预算安排但符合条件的储备项目，自动滚入下一年度储备库；对已到期、已完成的支出政策和项目，一律退出；对市场机制可以有效解决的支出领域，财政资金一律退出。

（五）硬化预算约束

15. 加强预算执行管理。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，严控一般性支出。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的政策，通过统筹当年相关资金解决，统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。严禁出台溯及以前年度的增支政策。未按预算管理规定履行审批程序，不得在政策文件、会议纪要等中对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。

16. 盘活存量资金。健全预算执行通报机制，全面追踪转移支付资金在市、县（市、区）分配、拨付、使用情况。继续严格清理存量资金，对各类结余资金、连续两年未用完的结转资金，按规定全部收回统筹；对不足两年的结转资金，加快使用进度，不需按原用途使用的，按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。当年预算资金预计难以支出或进度明显滞后的，可调整用于急需事项。

17. 健全激励约束机制。完善年度预算安排与人大审查、巡视巡察、审计监督等发现问题及预算执行情况、绩效评价结果等挂钩机制，原则上优先保障绩效好的项目，削减或取消预算执行率偏低、绩效较差、发现问题较多的项目，对结转资金规模较大的部门和项目，核减或取消下年预算安排。

18. 加大预算信息公开力度。加大政府预算公开力度，全面提升预算透明度。细化部门预算公开内容，项目预算安排、使用情况等信息和“三公”经费预算信息应当依法依规向社会公开。大力推进财政政策公开。加强社会媒体和公众对部门预算信息的监督。

（六）加快预算支出标准体系建设

19. 完善基本支出标准体系。厘清基本支出与项目支出开支边界，进一步明确定员定额范围，加强基本支出定员定额管理，切实保障部门和单位人员经费和正常运转需要。

20. 加强项目支出标准建设。项目支出实行分级分类管理，在划清不同类型项目之间的开支范围基础上，稳步推进项目支出标准体系建设，加强对项目支出执行情况的分析和运用，将实际执行水平作为制定标准的重要依据。

21. 建立标准动态调整机制。根据履职需要、市场价格、实际支出水平等情况，动态调整完善基本支出标准体系。以政府年度重点保障事项清单为基础，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平、实际执行情况等，加快推进项目支出标准体系建设。

（七）深化预算绩效管理

22. 推进事前绩效评估。对新出台的重大政策、项目，申请继续实施的到期重大政策、项目以及需要调整变更的既有重大政策、项目必须开展事前绩效评估，未开展评估或评估审核未通过的，一律不得纳入预算安排。

23. 提升绩效目标质量。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，全面设置部门整体绩效目标、政策及项目绩效目标，做到各项指标指向明确、量化清晰、重点突出，与任务对应，与资金匹配。将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，实现绩效目标管理“三同步”，即绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复下达。

24. 加强绩效运行监控。将绩效管理实质性嵌入预算编制、执行、监督全过程。对实施期超过一年的重大政策、项目实行全周期跟踪问效。开展绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，实施部门整体和项目支出绩效监控全覆盖。

25. 强化绩效结果运用。加强绩效结果应用，将绩效结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。推动预算绩效评价结果信息公开，强化绩效评价结果应用，对绩效评价结果差、资金安排交叉重复或碎片化、政策目标已完成或到期的项目，在安排下一年度预算时，一律予以压减、整合或取消。

四、强化组织保障

（一）强化统筹协调。各地、各部门要充分认识零基预算改革的重要意义，把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段，加强组织领导，强化协同配合，确保改革工作有序实施、取得实效。

（二）强化责任落实。各级财政部门牵头零基预算改革工作，要加强对预算部门的服务、沟通和指导。各级预算部门是零基预算改革的实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，落实落细各项改革任务。

（三）强化制度建设。各级财政部门要加强相关配套制度建设，确保改革各项工作稳妥推进，取得实效。各级预算部门要结合改革工作推进情况，不断完善预算编制、执行和监督各项制度，强化预算管理，切实提高预算编制科学性、精准性。